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李景然
发票作为经济交往中明确经济责任的法定凭证，是纳税人在生产经营活动中的一种法律责任证书，纳税人使用的发票又是他自身财产权的一部分，因此，发票影响着从事生产经营的纳税人的经营管理活动。由于发票在经济活动中的重要作用，它成为税务稽查的重要依据。为了加强税收管理，法律赋予了税务机关管理发票的权利。
由于我国从法制化管理发票起步较晚，管理制度很不完善，加之税务机关管理人员的素质差异，导致税务机关在进行发票管理时，忽视了纳税人的权利，有时甚至侵害到纳税人的权益。具体体现在：
一、印制管理不规范
发票作为经济活动中明确经济责任的一种书面凭证，必须具备足以说明经济交往活动内容的基本要素，包括发票票头、经济业务内容、经济责任事项等合理的结构要素，各要素之间客观地存在着一定的内在联系，而现行普通发票管理中，税务机关在设计发票式样时，片面强调服务于税务管理，各种票面设计千奇百怪，票面内容不足以说明经济业务内容。不同行业发票的样式、内容设计不能适应我国现行财务管理的需要。如《湖北省地方税收发票样本》（2001年版）中，设计的13种服务业发票只有4种有手工填开发票。许多行业实行以票控税管理，如将宾馆住宿、打字复印、社会服务行业都改为定额发票，纳税人发生一笔经济业务往往需要几张发票还拼不齐需要的金额，消费者感到十分不方便。而企业根据自己经济业务需要，申请印制发票十分困难。使纳税人在使用发票中既增加成本，又增加了财务管理难度。
二、领用发票难
纳税人守法经营，依法取得发票是纳税人的权利，而纳税人在领用发票时，不仅费用较高，而且领用手续复杂。在采取了以票控税的发票管理方式后，税务机关为了加强税收控管，在领用发票时，有的税务机关就要求纳税人按领用定额发票金额一定的比例交纳保证金或预缴税款，而其扣税比例远远高于该行业应纳税税率。实行以票控税预交税款后，税务机关就放松了事后控管，导致其他经济行为的混乱。
许多手工填开的发票税务机关根本不发售给纳税人，纳税人需要时要到税务机关申请代开，这既不方便纳税人，又会造成管理漏洞。如有的地方纳税人向税务机关申请代开发票时，只要按填开金额交纳了税款后就可以随便开具，于是一些单位送礼、滥发奖金等无法取得合法票据的行为在交纳了一定金额的“税款”后就可以合法列支，这严重扰乱了经济管理秩序。
同时，发票的使用涉及到经济生活的方方面面，而税务机关只向纳税人发放发票，对其他单位和个人在经济交往中没有印制相应的合法发票，而纳税人同他们交易时，难以取得合法的凭证。如在农业产品销售、自用旧物品销售等行业，税务机关没有印制相应的发票，非纳税人想取得发票也没有领购发票的权利，纳税人无法向非纳税人取得发票，容易造成非法取得发票的违章行为。而一些行业发票的印制管理还是个空白，如一个体户在集贸市场上收购菜牛时，要求货主开具发票，以便在运输途中备查。由于卖主是农业产品生产者，没有地方取得发票，牲畜交易行的业主到税务机关申请填开时，国税机关认为卖主不是纳税户不得申请代开发票，交易行业主要申请用发票时必须按交易总额交纳增值税。行主只得到地税机关申请填开发票，而地税机关只有牲畜交易行业使用的服务业发票，只能开交易手续费金额。
由于我国对于不征税及免税行业的发票管理制度还没有建立，对于那些非纳税人需要使用的发票的印制、使用的管理目前还是一个盲区，导致纳税人有时难以取得合法的发票而受到税务机关的处罚。
三、违法处理乱
发票管理作为税务机关控税的重要手段，社会已普遍认识到严格发票管理的重要性。然而税务机关在对发票检查、违法处罚的管理中却很混乱。
新修订的《税收征收管理法》将停止发售发票或收缴发票作为一种税务行政处罚措施进行了明确，这一方面增强了税务机关的发票管理措施，另一方面也保护了纳税人的合法权益，要求税务机关应当规范发票管理行为，而一些基层主管税务机关仍然沿用老的管理办法，侵犯了纳税人的权益
一是处罚措施混乱
在《全国发票管理办法》中规定“非法携带、邮寄或者存放空白发票的，由税务机关收缴发票”，在原《税收征收管理法》中规定非法印制发票的，由税务机关销毁，而有其他违反发票管理以及偷、漏税行为的，没有规定税务机关可以收缴纳税人使用的发票的权利，而在实际税收管理中，税务机关收缴发票和停止发售发票非常随意，明显侵犯了纳税人的财产权。
如在增值税专用发票管理中，实行验旧购新、限量供应、限期使用、超期缴销作废的管理办法，一年之内纳税人经常是几本发票刚启用就不得不按规定作废，这不但损害了纳税人的利益，也浪费了国家资源。
二是处罚程序混乱
新修订的《税收征收管理法》明确了对纳税人违法行为的停止发售发票或收缴发票的处罚措施，根据《行政处罚法》规定的管辖权限为：行政处罚必须由县级税务机关决定（另有规定的除外），停止发售发票或收缴发票、没收非法财物等处罚措施应经县级税务机关批准。因此税务机关在实施该处罚措施时必须严格按照规定的程序和权限实施，随意执行该措施既侵犯了纳税人的权益，又违反了税收法规。然而在发票管理过程中，税务机关对纳税人违反发票管理的处罚程序随意性大，有的地方发票管理所作为执法主体，执行处罚权。对收缴发票，停止发售发票只是管户人一句话，纳税人使用发票的权利随便被剥夺。
因此，税务机关在完善发票管理制度中，既要加强发票管理又要切实维护纳税人的权利，针对上述问题，税务机关应当从以下方面完善发票管理措施。
一、处理好“权力” 与“权利”的关系
一切国家权力都直接或间接来源于公民的权利，权力是权利的一种特殊形式，行政权作为国家权力的重要组成部分，亦源于公民的权利，行政管理既要防止公民权利的违法或滥用，又要保护公民的合法权益。税务机关在发票管理中，应切实履行好管理职能，而不应当将“权力”转换为“权利”，将发票管理作为谋利的工具。现行发票管理的印制发放过程中，税务机关谋利的空间很大，在发票印制中，税务机关应当方便纳税的内部管理，对财务管理规范、发票管理制度健全的纳税人根据业务需要印制普通发票的可由税务机关审批后，纳税人到省级税务机关指定的印刷厂印制，并直接与厂家结算，减少周转环节，以保护纳税人的自主权。在发票样式中应采用多种样式，如采用梯级式、裁剪式等发票，以方便纳税人和消费者使用。
二、明确发票管理职责
（一）发票管理应当符合法定目的
发票管理应当遵循合理、适当原则，只要纳税人遵循了发票管理制度，法无明文禁止，即可作为，税务机关就应当积极行政或“服务行政”
（二）遵循法定程序
发票管理必须在实体管理中合法、合理外，还必须遵循法定程序，税务机关应当完善发票管理程序，特别是应当建立以票控税管理和发票违章处罚管理规程。使其税务机关管理发票做到有法可依。
（三）依法履行职务，遵守权限规定
税务机关行使职权不能违反发票管理实体规范，也不能违反程序规范，对发票管理中出现的问题应当及时处理，对不履行或拖延履行法定职责，导致当事人的利益受到损失的，应承担相应的行政责任。因此，发票管理机关应当在权限内管理发票，不应随意刁难纳税人。
三、完善发票管理办法
现行发票管理办法实施近十年来，有效的规范了经济管理，促进了税收管理，然而，随着市场市场经济的发展，原有发票管理办法已不能适应经济发展的要求，税务机关应当根据经济发展的要求，完善发票管理办法，如及早制定非纳税人使用票据的管理办法和发票样式，以更好的强化税收管理。
通信地址：湖北省大悟县地方税务局
邮政编码：432800
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