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论中关村立法的创新性品格
──序《中关村立法研究》
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周旺生
2001年1月1日，是人类千年一遇的历史转换的一个重要标识，也是北京市立法和中关村科技园区发展的一个历史性时刻。这一天，《中关村科技园区条例》正式施行。历时一年的中关村立法自此宣告正式结束。一个充满制度创新和先进气息的法治环境，一个广为人们注目且被人们寄予深切期望的法治环境，一个引领中国经济和社会发展先进方向的科技园区的法治环境，由此而奠定基础。《中关村科技园区条例》遵循知识市场经济规律，抓住高新技术关键，从中关村实际出发，积极走向国际。她关涉行政、民商、经济、科技、教育、文化、社区、涉外、人事、执法和其他众多方面的事项，是中关村科技园区的基本法规，是中关村法治环境和法的秩序体系得以建立和展开的出发点。人们完全有理由相信，中关村条例同中关村一样，将会愈益显示出她的历史价值和深远的影响力。作为法学学人我有幸为中关村立法作出努力，作为中关村人我能亲身参与研究和缔造生活于斯发展于斯的中关村土地上的法治环境，这无论在何种意义上都是荣幸万端、重大难忘的盛事。值此“中关村立法研究”课题完结之际，我谨以中关村条例起草参与者的视角和心境，撰文回顾她的问世。
结缘中关村立法
在以中关村条例起草工作为核心的中关村立法过程中，我是以双重身份参与其中的。一方面我受中关村科技园区管委会的委托和资助，组织有关学者和法学博士、硕士研究生，承担了题为“中关村立法研究”的课题，以研究成果为中关村条例的起草作同步性的理论服务。这是我参与中关村立法的一条重要途径。另一方面，我由中关村管委会推荐，被聘参与北京市政府法制办牵头的中关村立法工作小组，并被委任为起草班子或称起草小组副组长，自始自终直接参与条例的整个正式起草工作。这是我参与中关村立法的又一条重要途径。蒙领导和起草同仁的厚爱，我的意见和建议得到重视，对中关村条例的形成起到了一定的作用。这样的参与方式，被称为“专家深度参与”。
我参与中关村立法，先是由于我的两个学生王燕平和傅中与中关村管委会研究室的联系所致。之后，1999年夏秋之际，中关村管委会研究室主任赵慕兰和研究室的谢强华，先是电话约请，继而径来北大造访，要我就中关村立法问题谈谈看法。从那时起，就可以算是揭开了我的参与中关村立法的序幕。
我所执教的北京大学恰好位于中关村科技园区的核心地带，也因此我成为中关村的一个村民。多年来我倾心研究的主要专业之一是立法学，在学术风格上我一向主张法学研究应当首先与本土的法治命运息息相关，应当关注、影响和渗透于法治实际生活。并且我也经常注意中关村的发展，希望并相信中关村建设一旦真正步入现代化的境界，就将在北京甚至在国家的经济和社会发展方面担当领导先进潮流的角色。我切身感受到中关村科技园区正在成为愈发引人瞩目的区域，深信它将来必然成为举世瞩目的地区。我看到在中国经济和社会发展走向现代化的历史进程中，深圳在八十年代吹开了改革的序幕，浦东在九十年代扮演了开风气之先的角色，而中关村在新世纪来临之际则将担当领导潮流的重任。中关村村民和立法学者的双重身份，学术风格方面的倾向，还有我经常怀有的对中关村远阔明亮前景的憧憬和希冀，让我一涉及中关村立法问题，便不免有难以自已的冲动。所以，对于赵谢二位的约请和造访，我都表现出欣然的心境，接受访谈时，可谓谈兴十足，不仅有问必答，还主动提出种种建议和设想。
尽管从一开始我就直接进入角色，思考着中关村立法的方方面面，但我那时对中关村立法的未来进展，却是未敢报有多高的奢望。国内立法中普遍存在的拖拉滞后的积习，不谙开掘专家资源特别是拙于识别和延揽果真能够保障立法高效且有质量开展的真正专家的通病，早已是见多不怪了。我想，中关村立法在这些方面大抵也难与其他许多立法有多大差异，从赵谢二位的造访，到领导们作出决策，再到正式聘请所谓专家介入，恐怕也需要耗费不少时日。旋即我便离京赴香港讲学。
但是，这一次中关村的决策者们在处理专家与中关村立法的关系方面所表现出来的明智和果决，却是着实与时下的普遍境况俨然不同了。我在香港滞留仅仅月余，期间管委会赵慕兰和小谢仍然多次与我联络。返回北大之后，慕兰和小谢就传来管委会有关领导的明确意向：希望我们组成一个能胜任中关村立法的专家小组研究和参与中关村立法。接着管委会副主任任冉齐和主任陆昊先后与我正式约谈中关村立法事宜。任冉齐副主任向我描述了一幅中关村美好未来的图景，他很健谈，所谈又很生动，使我颇受感染，产生了要通过参与中关村立法，从一个重要侧面来促使这幅图景尽快变为现实的强烈意念。陆昊主任只有三十出头的年纪，据说是北京市最年轻的独当一面的正局级官员，但他的所谈所见却不仅表现出青年新锐的开明新颖的理念，也显露出与其年龄不相吻合的稳健和务实。他们对中关村的建设和发展与中关村立法的联系十分敏感，并准确适时地把握了这种联系。没有他们的明智和慕兰、小谢的韧性努力，就没有我与中关村立法的结缘。
正是在中关村科技园区管委会领导的大力支持和促动的背景之下，确立了由中关村园区管委会委托专家实施的“中关村立法研究”课题，形成了承担这一课题的中关村立法专家研究小组。专家组由我负责，人民大学史际春教授、北京大学盛杰民教授和张守文教授为专家组成员。在专家组之中，还有十余名青年教师和博士研究生。专家组成立后，我同专家组的学者和博士研究生便立即投入了中关村立法的研究之中。
这里需要说明，起先曾经打算由专家组接受中关村管委会的委托，起草《中关村科技园区条例（草案）专家稿》，以供决策方面选择或参考，并聘请中国政法大学江平教授和北京大学杨紫煊教授担任专家组顾问。专家组确定的“中关村立法研究”课题和条例起草的主要目的和目标在于：1、为决策方面提供可以采纳或至少可以在很大程度上予以参考的作为中关村科技园区法治环境前提和基础的《中关村科技园区条例》草案稿，为决策方面提供可以采纳或至少可以作为重要参考的关于中关村科技园区法治环境建设的方法和路径上的新范式。2、中关村立法是众多方面的厚望所系，所要达到的目标很高。这个目标的下限是，至少明显超出目前国内各种同类立法的水准，为全国此类园区的立法发挥示范作用。更高的目标则是提供世界一流科技园区所应具备的法治环境基础，满足把中关村园区建设成为世界一流科技园区的需要，并为中关村园区在推动北京、拉动全国、联结国际方面发挥良好作用服务。作为中关村立法的重要成果的中关村条例，在内容和形式方面，在应用价值和理论可靠程度方面，在解决中关村的特殊问题和具有对外衔接的普遍性方面，都应当具有上佳特色。
专家组同时对整个起草过程的阶段划分和各阶段的主攻方向、基本任务有这样的考虑：起草过程分为三个阶段。一是准备阶段。主要是调查研究，分析解决各种问题。时间从2000年1月中旬起，到3月中旬完成。形成一个综合的研究报告和若干个专题研究报告。二是正式起草阶段。主要是集中力量完成《条例》框架的构造和《条例》正文的起草。到2000年5月中旬完成。形成《条例》草稿，并形成解决重大问题和棘手问题的上、中、下三套方案。三是完善阶段。主要是向各有关方面征求意见并修改提高《条例》稿。到2000年6月30日前完成。最终形成专家起草小组的《条例》正式稿。虽然有三阶段的划分，但三阶段的划分是相对的，之间是有紧密关联的。第一阶段对成熟的问题或内容也可先期起草若干条文加以解决，同时也可征求有关方面的意见；第二阶段亦即正式起草阶段也可作补充调查研究；第三阶段也不排除必要的调查研究。在整个研究和起草过程中，专家组计划完成下列成果：1、《中关村科技园区条例（草案）》专家稿（第一方案）；2、《中关村科技园区条例（草案）专家稿》（第二方案）；3、《中关村科技园区条例（草案）专家稿综合说明》；4、《中关村科技园区条例（草案）专家稿逐条说明》；5、《中关村科技园区条例》综合研究报告；6、《中关村科技园区条例》专题研究报告；7、《中关村科技园区条例》简报（系列报道和资料）；8、中关村科技园区法治环境研究――从立法角度的分析（著作）。
后来，由于在专家如何参与立法的问题上出现了几种不同的思路，按照中关村立法领导小组的决定，专家组和管委会放弃了独立起草中关村条例的打算，遵循专家和起草工作小组相结合的方式，组成共同的起草班子。这样，我和史际春、盛杰民、张守文教授被聘为市政府法制办的起草工作小组和起草班子的成员，我被委以起草小组的负责人之一。为了保证中关村立法能有与建设一流园区相适应的质量，我们四位教授在中关村管委会的资助下，在参见起草中关村条例的同时，还继续承担“中关村立法研究”的课题，我为课题组负责人。另外，市政府法制办牵头的条例起草小组组长张引主任，也负责主持另一个研究中关村立法的课题。
2000年1月12日，我向中关村管委会提交了《中关村立法研究开题报告》。2月12日中关村立法领导小组第二次会议后，我和学界同仁史际春、盛杰民、张守文等教授正式参与中关村立法起草实践。
认识中关村立法
参与中关村立法，首先需要研究、认识中关村立法。在人们沉浸于迎接和欢度2000年新年和旧年的氛围之中的时候，我把这个时刻当作一个可以用来暂时搁置别的事项而潜心于研究和认识中关村立法的珍贵间隙，以大约一个月的时间，大略地但却是集中地研究了中关村立法的一些基本问题，对中关村立法产生了一些基本认识，这些认识的要点和基本观点，分别反映在2000年1月的开题报告、2－3月的条例框架设计、一系列有关中关村的演讲和接受诸多报刊电视台采访中；在后来我所撰写的有关中关村立法的论文如《论中关村园区的制度建置》、《论中关村园区立法的创新性品格》、《论中关村园区的管理体制》、《论中关村园区的涉外法律制度》中，逐步地使这些认识和观点系统化并走向深入；有些认识和观点，我虽然一直想再写几篇研究文章予以阐释，但由于一直未能抽出时间，以至到现在尚付阙如。这些认识和观点，在我研究中关村立法和起草中关村条例的过程中，显示了良好的效用。
我和起草小组的同仁，对中关村立法的研究和认识，涉及立法理论、立法制度和立法技术三大领域的几十个问题，其中更为重要的问题或关键问题至少也有十数个。在我看来，起草和制定《中关村科技园区条例》，为中关村法治环境奠基，不能不集中力量搞清楚一些关键问题，并对这些问题作出应有的分析研究，形成较为可靠的研究成果或意见。这是全面认识中关村立法的开始或前提，是中关村立法研究和实践不可或缺的理论程序。而这些问题中的首要问题，而首要的则是中关村立法的价值、模式、难度和可能性问题。
我是注重从法治环境与中关村建设的关系的角度，从为中关村法治环境奠基的角度，从国情的角度，研究和认识中关村立法的价值或意义的。关于这方面的研究结果，我有专文阐述，但鉴于这方面问题的重要程度和整个回顾文章在叙述上的逻辑关系，这里我仍然有必要有所述及。
我注意到，第一，当今一些国家或地区推动经济和社会发展的一个显著经验，是在一定的空间范围内形成一个或若干个具有典范化意义的特别区域，领导和标识经济和社会发展的新方向、新潮流，促动一国或一定地区整个经济和社会发展获取更大更好的效果。而这些园区取得成功的一条基本经验，在于它们都注重遵循一条基本规律：讲究法治环境的建设，都有一个与其生存和发展需要相适应的好的法治环境。欧美国家的园区、亚洲国家的园区和中国台湾地区的新竹园区也是这样。我们的中关村科技园区如要成为新世纪中国经济和社会发展的制高点，也必须形成一个良好的法治环境。第二，中关村园区所以需要一个良好的法治环境，从根本上说是由园区建设的性质和任务决定的。中关村园区建设无论有怎样的特殊性，它仍然属于市场经济建设的范畴，而市场经济对法治环境有着特殊的要求和依赖性。市场经济是一种主体独立的经济、契约型经济、竞争型经济、有序型经济、开放扩展型经济。市场经济的特性，要求有法治环境确认中关村市场主体说话算数的法定地位和保障他们的权利、义务得以实现，要求有契约关系亦即法的关系作为纽带来连接中关村市场运行的各个基本环节，要求有法治环境作为比赛规则来维系中关村市场竞争和市场运行的秩序，还要求有法治环境来适应中关村伴随开放、扩展所必然出现的愈益密切的国际性经济联系。第三，从园区现时期面临的一系列现实而具体的问题看，也的确需要有良好的法治环境：园区的范围、性质、发展原则和发展重点需要由法来明确规定；园区的市场准入、技术成果占注册资本的比例、产学研的结合、教师研究人员兼职和在校学生创业、中介服务、企业孵化器、同业协会、反对垄断、反对滥用经济力这样一系列有关市场主体和竞争秩序的问题需要法来规制；中关村的风险投资、有限合伙、资金支持、信用担保和评估、人才引进、户口准入、禁止网络侵权、保护商业秘密、竞业限制、人口结构、人居环境、土地开发、信息化建设这些有关市场促进和市场保障的问题需要藉助法治环境予以规制；WTO与中关村建设的关系、进出口经营权、出国审批和外国机构在中关村用地用房，这些国际经济技术合作问题，也要有法规制；政府的依法行政、信息公开、决策听证、行政审批、依法检查、禁止滥收费用以及投诉渠道这类政府行为规范问题，也要有法调整；……还有追究各种法律责任的问题更离不开法治环境。第四，我由上得出结论：法治环境是园区建设和发展特别重要的硬环境。园区的建设绝不只是经济和科技问题。学习国外境外园区建设经验如果仅注意人家有多少企业、资金、技术，而不注意这些经济、科技现象置身于其中的制度环境首先是法治环境，这种眼界和学习，就是表层的。建设科技园区无非是要建设一个以经济和科技为内核的现代化环境。然而在现代化的环境中，经济、科技现象同制度现象、文化现象是综合为一体的，不了解、不理解、不注意这一点，我们就可能是以落后的方式在办理先进的事业，这样的话，我们在中关村园区建设的过程中就要支付比人家大得多的成本。2
那么，中关村的法治环境应当如何建设？中关村立法应当选择什么样的模式？由于国情、地情不同，各国或地区的园区法治环境呈现出多种模式，而其共同特征则是都注意根据本国或本地的实际情况形成自己的风格。中关村园区的法治环境和立法也应当与中关村地情、北京市情、中国国情相适宜。中国文化，包括法文化，历来是一种综合文化、整体文化、大局文化、推展文化，中关村园区又具有自己的特殊性。中关村法治环境，难以像美国硅谷等园区那样依靠自然生长、司法判决、议会立法、政府规制等多种形式形成自己的法治环境，而需要首先和主要通过立法机关的立法和政府的规制来自觉地形成法治环境。德国、日本、韩国、新加坡以至于台湾地区，首先和主要也是以这种方式形成它们的园区法治环境。而且同德、日、韩、新和台湾地区的园区相比，在中关村园区建设和发展过程中，政府的推展作用更显突出，园区建设和发展的预期进程也快一些，园区也没有事先已经存在的某些单行法规或规章，在园区的建设和发展过程中，关涉行政、民商、经济、科技、教育、文化、社区、涉外、人事、执法、司法和其他众多方面事项的问题同时出现在我们面前，这些情况再加上我们的立法传统，要求我们在形成中关村园区法治环境之时，应当充分注意积极建置或积极创设。由此也意味着我们既有必要也有可能首先解决中关村园区法治环境的前提和基础问题，即首先进行一个综合性的立法，其表现形式则是制定一个《中关村科技园区条例》。有了这个综合性的条例，未来中关村法治环境所需包括的一系列法规、规章以及由此所构成的法的秩序体系，才有得以建立和展开的出发点。3
自然，我和起草条例的同仁们清醒地认识到，起草《中关村科技园区条例》，不仅是重大光荣的盛事，也是非常艰巨困难的任务。首先，要在半年时间之内，在中国这种立法上往往严重拖拉滞后的环境下，完成一项重大而复杂的起草任务，是十分困难的。其次，起草《中关村科技园区条例》不是起草一般的地方性法规，而是从事一项特殊的立法工作。中关村园区就是充满特殊性的地区，中关村园区问题就是充满特殊性的问题，它的不少问题不是地方立法所能从容解决的。要以立法方式规制这一特殊地区、解决这一特殊地区的问题，难度是明显的。再有，中关村条例不是调整某一方面社会关系的单行法规，而是必然涉及民商、经济、科技、教育、文化、社区、涉外、人事、行政、执法、司法和其他众多方面事项或社会关系的一个综合性法规。它实际上是中关村园区的基本法。做好这种法的起草工作是要用很大气力的。第三，如前所说，这个条例是有关领导和众多方面的的厚望所系，条例所要达到的目标很高。这就要求条例在内容和形式方面，在应用价值和理论可靠程度方面，在解决中关村的特殊问题和具有对外衔接的普遍性方面，都具有上佳特色。做到这些，难度自不待言。
但是，我们不仅对所要承担的艰巨的起草任务抱有清醒的头脑，我们同时也有充分的信心做好这项工作。这种信心是有根据的。首先，中关村园区的既有实践和发展趋向，已经清楚地显示出立法调整的急切需求。这是中关村立法可以成功的客观基础。另一方面，党中央、国务院和北京市对中关村园区建设寄予厚望、给予重视，中央有关领导作出指示，国务院就建设中关村科技园区有关问题作出批复，北京市领导就建设中关村科技园区发表崇议闳论，中关村条例立法领导小组、立法工作小组、立法起草班子强而有力，市人大常委会、市政府和市政府其他有关部门、中关村科技园区管委会为中关村条例的起草作出积极而有成效的努力，与中关村园区建设在利益方面休戚相关的各社会主体对园区立法广为关切。特别是，条例立法领导小组十分重视组织专家深度参与起草，市政府法制办、中关村科技园区管委会为专家深度参与起草进行了富有成效的运作。所有这些，为我们完成起草任务提供了极为重要的条件。再一方面，中关村事业是开创历史、推动未来的事业。中关村园区的繁荣发达，将在未来长时期里代表我们这个泱泱大国经济发展的先进方向。参与建设这样的事业，是能激发人们的创造力和崭新智慧的。最后，担负此项起草任务的专家和其他起草人员的知识结构和学识水准，以及他们在长时期里所积聚的丰富而多样化的立法实践经验和处理立法问题的能力，也是我们有信心圆满完成起草任务的根据。这次中关村科技园区立法在方式上采取新的做法，即起草工作由政府和专家双管齐下，政府行为与专家行为结合，这种做法本身，同中关村园区的建设目标，同园区的优势和其他特点，正好不谋而合。鉴于以上诸端，我们以为，把条例起草工作做好，达到预定目标，是完全能办得到的。
设计中关村立法
明了中关村立法的价值、模式、难度和可能性，仅仅是解决中关村立法问题的一个认识起点。而设计中关村立法，则是从认识和实际的结合上解决中关村立法问题，并由此展开中关村法治环境建设的一个理论运作步骤。这个步骤同样是必不可少的、殊为重要的。
对中关村立法的设计，在很大程度上是同对中关村立法的研究和认识交织在一起的，是同反映中关村园区的实际生活对立法的需求相融合的。
为要设计中关村立法，先要把握中关村立法的根本问题和这一问题与中关村立法的关系，只有正确把握这个根本及其与中关村立法的关系，方能对中关村立法的性质和任务予以准确定位。那么，中关村科技园区的根本问题是什么呢？是科技问题还是知识经济问题？如果说是知识经济问题，能否说中关村园区实质上就是知识经济特区？对这类问题的回答，直接关乎园区立法的重心、原则、走向和模式选择。如果是科技园区，它所要求的，主要是一个科技法；如果只看到科技问题，中关村条例就会成为一个普通的科技地方性法规。如果中关村的根本问题是知识经济的问题，中关村园区从实质上说是知识经济园区4 ，它所要求的，就是以新经济和高科技为基础并旁涉教育、文化、社区、行政以及其他众多方面的综合性的法规；如果能够敏锐地把握住中关村园区的根本问题是知识市场经济问题，就意味着中关村条例的指导思想、基本目标和根本任务，就是为建设、发展和保障中国这块知识经济区域而设置基本法律制度，中关村条例的深远意义则在于以立法形式反映和预示中国经济和社会发展的这一先进方向。很显然，后者是中关村园区建设和发展对立法的更主要的需求。中关村园区先前称为高新技术产业开发试验区，1999年6月改称为中关村科技园区。从名称看，迄今为止，中关村园区首先被人们视为高科技园区。这在一定程度上，是有理由的。但我们的研究结论是：更准确地说，中关村园区应当称为知识经济园区。在这一点上，中关村科技园区与深圳、浦东等国内经济特区和国外、境外有关区域相比，显示出自己的特点。5
其次，中关村科技园区究竟有哪些法的问题，或者说中关村科技园区对法治环境到底有怎样的需求？哪些是首先需要通过制定综合性法规来解决的问题、来满足的需求？作为园区综合性法规或“基本法”，条例应有怎样的特色，其基本任务有哪些？正确回答这些问题是设计中关村立法所必须的，是有助于我们在把握大局和切中要害的结合上做好条例的起草工作的。我在研究中排列出近百个法的问题，又把这些法的问题大约分为两类，一类是关于中关村园区的法的问题，或者说是与中关村园区有关的法的问题，这是认识论问题；另一类是中关村园区本身的法的问题，这是本体论问题。对其中首先需要通过制定综合性法规亦即中关村条例来解决的问题、来满足的需求，以及条例应有怎样的特色，其基本任务有哪些这样的问题，以专题的形式专门列出，由起草小组的有关成员和一些博士研究生分别研究。他们的研究产生了不少富有价值的成果，本书的论作几乎全部选自这些成果。
在中关村园区的法的问题中，具有大局性的一个问题是中关村立法的指导思想和基本原则问题。我的基本考虑是四句话：其一，遵循知识市场经济规律；其二，抓住高新技术这个关键；其三，从中关村实际出发；其四，积极走向国际。中关村的根本问题是知识市场经济问题，解决中关村园区的法治环境建设问题，起草和制定中关村园区条例，必须遵循知识市场经济规律，这是不可动摇的。如果还是按照计划经济以及由此而派生的行政强制等等旧式做法来运作，这样产生的中关村条例和整个中关村园区法治环境，就不可能为中关村园区成为世界一流园区而发挥相应的作用。在知识市场经济中，高新技术是至关重要的问题，遵循知识市场经济，必然需要我们在起草和制定中关村条例和建设中关村法治环境的过程中，紧紧抓住高新技术这个重要环节，以高新技术带动立法和法治建设全局。我们的立法是用来解决中关村园区的问题，是为中关村园区提供制度环境的基础，从中关村实际出发，而不是从书本出发，不是从别的园区、别的地区、别的国家出发，我们的努力才是实际的、有效的、有益的，才不至于是与事无补的。最后我们既然是要建设世界一流园区的法治环境，为这个法治环境奠定基础，就需要使我们的制度能够与世界对话，就需要在尊重本土情况的前提下，积极与国际连接或融合。在后来起草和制定中关村条例的日子里，我一直是这样努力的。如果说中关村条例之所以是成功的，一个重要原因在于坚持了这样的指导思想和基本原则，是并不为过的。
研究中关村园区的立法问题，设计中关村立法，也需要搞清楚中关村园区法的问题中，哪些是北京市地方立法有权解决的？哪些是北京市现有权力不能解决的？在北京市现有权力不能解决的问题中，哪些是深圳、浦东和其他经济特区的普遍性问题，哪些是中关村的特殊问题，如何解决这些问题？此类问题实际上也就是中关村立法是否存在授权立法的必要性问题，如果存在，其理由或根据主要有哪些？如何促成决策方面尽快作出正确判断、决定授权？这些问题，关乎条例和整个中关村法治环境的规格、面貌和实际效果。我当时考虑，至少存在以下可以据以提出授权立法要求的理由：其一，知识经济已经并继续刺激经济发展乃至整个社会发展出现先前政策、法律、法规不曾解决和既有地方立法权力不宜解决的问题。其二，条例要成为中关村园区这一特殊区域的法治环境的基础，要解决园区不能不解决的一系列不同于其他地区的特殊问题，将不可避免地要涉及不少目前地方立法无权解决的民事问题，也难以避免目前地方立法更难解决的刑事和司法程序问题。其三，条例要适合保障中关村园区健康发展的需要，必须设置罚则制度。但行政处罚法对地方立法在设置罚则制度方面的限制性规定，显然使条例难以在设置有关罚则制度方面有所作为。其四，目前深圳、浦东和其他经济特区都在不同程度上享有中央授予的专门立法权，中关村园区也必然会遇到这些经济特区所遇到的需要专门授权解决的问题。另一方面，这些地区享有中央授予的专门立法权，中关村园区如若没有这样的立法权，它以知识经济为特征而代表中国经济发展新方向的历史任务就难能完成，中关村园区所承担的为全国高新技术产业的发展发挥示范作用的战略目标便恐难实现。其五，检视国外、境外此类园区情况，在这个问题上的基本模式有两种：一是由中央立法建立园区的法治环境，二是由中央授权相应地方以必要的专门立法权以解决问题，此外难有良策。这样的经验亦可为我所用。这五点理由，是相当充分合理的。但鉴于北京的特殊性和人们对《立法法》关于授权立法规定的理解和认识未能统一，起草小组放弃了通过请求中央授权这一路径，而谋求改用别的途径解决问题，或者说，放弃了上策而退求其次。
设计中关村立法，就意味着要针对中关村条例的起草解决一系列立法方法和技术问题。比如，中关村条例采取何种类型的框架结构？用什么样的名称？条例的立法意图、价值追求、核心制度和关键环节是什么？正确解决这些问题，条例才能臻于科学的状况，才能获得良好的整体面貌、鲜明的特色和精神品格，条例起草工作也才能高屋建瓴。对这些问题我都仔细研究和思考过了。考虑到中关村条例是一个规模较大的综合性的地方性法规，我以为中关村条例应当采取介于简单结构和复杂结构之间的一般结构6 ，并且应当是一般结构中接近于复杂结构的一种结构形式。我也考虑了中关村条例的立法意图和价值追求，应当定位在为中关村科技园区的法治环境奠定一个综合性的法律制度基础，应当体现现代法治与现代先进经济亦即知识市场经济的科学联系。中关村条例的核心制度和关键环节，应当是法无明文不为过的法治原则或法律制度，是施行小政府大社会的法律制度，是维护市场主体利益和竞争秩序、促进和保障知识市场经济发展、推进国际经济技术合作和规范政府行为的法律制度。至于条例用什么样的名称，我同样亦有比较深入的考虑。原先有人主张将条例称为《中关村科技园区发展条例》，这是有毛病的：第一，从立法技术的角度看，这个名称违背了法的名称的基本常识。法的名称通常不用完整的句式结构，即不用主谓宾成分俱全的句式结构，而用非完整句式的单词或词组结合而成。实践中有些法的名称，如《中华人民共和国促进科技成果转化法》，采用了完整的句式结构，“中华人民共和国”是主语，“促进科技成果转化法”是谓语和宾语。这不是一个正常的法的名称，而是一个完整的句式，一个口号、纲领或政策等。《中关村科技园区发展条例》的名称也有同样毛病。“中关村科技园区”是主语，“发展条例”是谓语和宾语。第二，在语言文字规则上违背了逻辑常识。“中关村科技园区发展条例”是一个完整的句式，但却不是一个合乎逻辑的完整的句式，而是逻辑混乱的一种结构。问题的关键在于“发展”二字究竟起什么作用、是什么词性。如果是强调中关村园区的发展，是一个名词，那么“中关村科技园区”就不是主语而是修饰词，就是陪忖，这显然有悖于立法者的本意。同时，如果“发展”二字是名词的话，那么这个以完整句式形式出现的名称便失去了谓语，成为一个陷入内部逻辑矛盾泥沼的病句。另一方面，如果“发展”二字是限定“条例”的，那么，人们对这个名称的涵义便更加难得要领。什么叫“发展”条例？条例如何发展？这样的问题恐怕为条例取名的人也摸不清头脑。第三，在立法的品位上也存在问题。我们制定这个条例，直接目的是要在中关村园区这个特定空间范围设置或形成一种法律制度，根本目的和任务是要藉此对中关村园区的经济、科技乃至全局发生积极作用，而不是为中关村园区本身的发展立法。另一方面，如果名称显示出就是注重中关村本身的发展，它的吸引力也可能发生问题。到中关村园区来的人，一般水准的，恐怕首先考虑的是发展自己，而不是发展这块地盘。鉴于以上考虑，我建议，从原名称中删去“发展”二字，改称为《中关村科技园区条例》。
在研究和设计中关村立法过程中，还研究和思考了其他一系列问题。诸如：中关村条例的难点在哪些方面，攻克这些难点的较好方案可以有哪些？最佳方案是什么？反对意见或阻力有哪些，如何消解和排除？又如，与条例相关的宪法规定和政策、法律、法规、规章有哪些？条例的原则和内容是否与它们相抵触，有哪些抵触？抵触的原因何在？如何消除？再如，条例涉及哪些方面的利益关系，如何协调？这些关系涉及哪些问题，如何处理？再如，与条例相关的国内和国外经验、本地和外地经验有哪些？这些经验有哪些可借鉴和吸取？有哪些教训，如何引以为戒？最后，中关村条例的背景及其对制定条例的影响是怎样的？这些影响有哪些是积极因素，如何发挥这些因素的作用？有哪些是不利因素，如何消除？在条例提交审议、表决的过程中可能会遇到什么障碍，如何在起草条例之际就未雨绸缪，以便条例草案能得以顺利通过？条例通过后在实行过程中可能会遇到什么障碍，如何在起草条例时即注意清除这种潜在的障碍，使条例能富有成效地由纸上的条文变为实际生活的真实准则？其后的起草实践一再证明，这些问题的提出、研究和解决，是中关村条例起草工作不可或缺的理论保障，是科学设计中关村条例的重要的理论探索。
保障中关村立法
在短时间内产生高质量的法案稿和正式的法规文本，关键在于人和物两大要素。在物的要素方面，条例起草过程中，北京市政府以比较充裕的财力作为中关村条例的起草、制定和研究工作，中关村科技园区管委会资助专家专题研究中关村立法，这就为中关村条例的研究、起草和制定提供了可靠的保障。人的要素中，北京市领导机关和领导人物的正确决策和领导，起着重要的作用。而要使中关村条例的起草和制定取得高质量的成果，条例起草领导小组、工作小组和起草小组的状况及其努力程度则至为重要。
多年来，作为立法学者和北京市人大常委会法制建设顾问和其他有关地方或部门的顾问，我参加过不少立法实践，亲眼见到许多立法或立法事项由于领导重视而获得比较圆满的结局。但是，在参与中关村立法之前，我尚不曾见过有哪一个立法，能够像中关村立法这样获得各级相关领导层的高度关注。中关村立法所以能够在短短一年的时间内便以诞生高质量的中关村条例引为成功的结局，实同立法过程中始终存在着强力组织保障直接相关。这一点从上文关于组织专家组专题研究中关村立法和专家深度参与立法的叙述中，从上文关于党中央、国务院和北京市领导对中关村科技园区建设寄予厚望、给予重视的叙述中，已可窥见一斑。
这里还要特别记述的是，为着在短时间内高质量地完成中关村立法任务，成立了强有力的立法领导小组、立法工作小组和立法起草小组。可以说，中关村立法这种组织保障和人力资源条件，是迄今北京市立法中最为强大和优越的。
中关村立法领导小组全称是《中关村科技园区条例》立法领导小组，由北京市人大常委会和北京市政府有关领导负责，由各相关部门领导组成，负责对立法中重大问题进行协调、决策。组成人员包括：组长陶西平，市人大常委会副主任；副组长林文漪、刘志华，他们分别是分管教育科技和中关村的市政府副市长；成员有市人大常委会教科委主任林浦生，市人大常委会法工委主任张志坚，市政府法制办主任王嘉彦，市政府科委主任范伯元，中关村科技园区管委会领导陆昊，市政府财政局副局长陈婷。
在立法领导小组之下成立了由北京市政府法制办牵头的立法工作小组，负责组织起草工作，并协调起草过程中遇到的一般问题。组成人员包括：组长王嘉彦，市政府法制办主任；成员有市人大常委会教科委副主任梁平，市人大常委会法工委副主任李小娟，市人大常委会教科委办公室主任王淑敏，市政府法制办副主任张引，市政府法制办社会处处长齐静，中关村科技园区管委会副主任任冉齐，中关村科技园区管委会研究室主任赵慕兰，市政府研究室副主任聂新生，市科委委员俞慈声，市科委法规处处长谷彦芳。我和其他几位专家也参与工作小组。
工作小组下设得力、精干的起草班子，又称起草小组，由有关部门领导、专家和各有关方面立法骨干组成。组长为时任市政府法制办副主任的张引，他在中关村立法工作正酣之际，改任市人大常委会法工委副主任。我和市政府法制办的齐静处长等，被委任为副组长。成员由起草工作小组成员单位抽调。中关村管委会的赵慕兰、谢强华，市政府法制办的魏力、程行仑，市人大常委会有关部门的苏伶俐、刘军，市科委的谷彦芳、王军、孙茂腾，市政府研究室的小周，是我在参与这次起草工作过程中所经常共事的起草小组的成员。
在一年的立法过程中，我有幸同许多领导和优秀同志一起为中关村立法工作，或是结识了他们，或是进一步了解了他们。起草班子负责人张引首先是政府官员、部门领导，同时也是非常难得的立法专家。他在组织、领导起草班子的整个过程中所表现出来的驾驭全局、有条不紊、使大家都能充分发挥作用的组织领导能力，他不打折扣而又富有成效地贯彻工作小组、领导小组和市领导的立法意图和种种指示的忠于职守的职业精神，他在众说纷纭、争执难休之际既有自己的主见又能择善而从或从善如流的风格，他在长期的立法实践中所积聚的立法经验和心得，所涵养的立法理论、知识和技术水平，还有他的兄长般的亲和力，所有这些，都对条例起草发挥了重要的作用。在起草小组中，粱平副主任，慕兰、齐静、魏力、强华、行伦和其他诸位同志，也都以他们各具特色的形象，给我留下了美好、生动的印象。粱副主任的准确、心有灵犀和关键时起关键作用，我的校友慕兰主任的准确、能干、专注、高效和敬业，齐静处长的能干、敬业和掌管司库之职的大将风范，还有他们的共同之处――坚定的原则立场和友好和易的合作精神，都极具感染的魅力。我的另一位校友――慕兰主任的助手强华和齐静处长的助手行伦，除却工作出色、聪明机敏之外，还同我有更多的接触。尤其是强华，我参与立法的大多数活动都与他的媒介有关，他通知我开会，他为我联系车辆等等。如今起草中关村条例工作已经告一段落，工作小组和起草小组已经解散，大家回到了各自的所在，但他们的精神，他们的神情，却总是抹之不退，挥之不去。于公，他们是中关村法治环境的奠基者；于私，他们是我难能忘怀的朋友。
2001年2月4日星期日夜于蓝旗营寓所一稿
2001年8月20日凌晨于蓝旗营寓所定稿
1周旺生，《中关村科技园区条例》主要起草人之一，起草小组副组长，北京大学教授，博士生导师，北京大学立法学研究中心主任，北京市人大常委会法制建设顾问，国家教委跨世纪人才，中国法理学会副会长。
2详见本书所载拙文《论中关村园区的制度建置》，在本文第一部分“经验现实与中关村制度建置”和第二部分“市场经济与中关村制度建置”中有具体而系统的分析。
3关于这一点，后来我在《论中关村园区的制度建置》一文的第四部分“国情地情与中关村制度建置”中作了比较具体的分析。
4中关村科技园区位于首都，在中国国情之下，在首都存在一个特区，是有诸多不便的理论和实际问题的，因此人们一般不宜把中关村说成一个类似于深圳、浦东那样的特区。但是，对事物的性质的认识，却是可以和应当依照事物本身的内在规定性来认识的。就中关村园区的内在规定性而言，它至少是一个颇具特区特征的一个特别区域。
5关于中关村科技园区的根本问题是知识市场经济问题，这一点我在《论中关村园区的制度建置》一文的第三部分“知识经济与中关村制度建置”中作出了阐述。
6我在1988年出版的《立法学》一书中，从立法技术的角度，系统的阐述了法的结构问题。法是由若干部分构成的一个统一整体，构成法的整体的各个部分，称为法的结构的要件。现代成文法的结构通常包括三方面要件：一是法的名称；二是法的内容，包括规范性内容和非规范性内容；三是表现法的内容的符号，如总则、分则、附则、标题、序言、卷、编、章、节、条、款、项、目、附录等。法的结构中的这些要件在构成法的过程中发挥着各自的作用，它们有的是每个法必备的要件，有的是某些法必备而另一些法则不需具备的要件。同法的结构中的要件在构成法的过程中具有不同作用的情况相联系的，是法的结构有简单的结构、复杂的结构和介乎两者之间的结构形式的区别。其中介乎简单和复杂两种法的结构之间的一种法的结构，可以称为一般法的结构。研究法的结构，就要研究各种法应当有哪些要件，应当采取何种结构形式，如何使法的要件的运用和法的结构形式的选择实现科学化。详见周旺生著《立法学》，北京大学出版社1988年版，第411－417页
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